Введение

Спасибо, профессор Гарде.

Я рад обратиться к вам сегодня утром на открытии Летней школы по праву Совета Европы, которая, я уверен, будет увлекательной.

Ваша тема не может быть более актуальной: эффективность Совета Европы в решении насущных проблем современности. 

С какими насущными проблемами мы сталкиваемся.

По всему миру бушуют конфликты, новые угрозы возникают из-за изменения климата, растущего неравенства, массовой миграции и появления искусственного интеллекта.

Существенные проблемы многочисленны, глобальны и сложны.

И решать их приходится в условиях все более сложной политической обстановки поляризованного общественного мнения, подогреваемого социальными сетями и склоняющего многих к простым решениям, предлагаемым популистскими лидерами.

В свете этих насущных проблем мы должны подтвердить свою приверженность прочной международной системе, основанной на правилах, в основе которой лежит безоговорочная приверженность верховенству права.

Именно поэтому с момента вступления в должность я неоднократно говорил о приверженности моего правительства верховенству права. О том, что оно станет нашей путеводной звездой.

Это не должно вызывать споров. Венецианская комиссия за демократию через право, орган конституционных экспертов Совета Европы, в своём Контрольном списке по верховенству права отмечает, что верховенство права — это концепция универсальной значимости.

«Необходимость всеобщего соблюдения и осуществления принципа верховенства права как на национальном, так и на международном уровнях» была одобрена всеми государствами-членами Организации Объединенных Наций в 2005 году.

Лорд Бингем, один из самых выдающихся судей Великобритании, охарактеризовал верховенство права как «один из величайших объединяющих факторов — возможно, самый великий — и как идеал, к которому стоит стремиться в интересах хорошего управления и мира, как в стране, так и во всем мире».  

Однако что мы подразумеваем под верховенством права в контексте Совета Европы?

Это не просто верховенство права; это, очевидно, означает гораздо больше, чем то, что подразумевается в европейской правовой традиции.

Венецианская комиссия после долгих размышлений о том, какая концепция верховенства права лучше всего соответствует европейским конституционным традициям, подытожила верховенство права как наличие шести ключевых элементов:

законность; правовая определенность; запрет произвола; доступ к правосудию в независимых и беспристрастных судах; уважение прав человека и недискриминация; равенство перед законом.

На эту европейскую концепцию верховенства права сильное влияние оказало изложение материала Тома Бингема в его удивительно доступной книге «Верховенство права».

Краеугольным камнем этой основанной на правилах системы в Европе, конечно же, является Совет Европы. Созданный, как вы помните, после Второй мировой войны. Когда мы видели худшее, что есть в человечестве.

Но несмотря на эти ужасы, группа государств-единомышленников объединилась, пообещав отстаивать верховенство закона, демократию и права человека.

И вот уже более 75 лет Совет выступает совестью Европы. Он стремится объединить нас вокруг этих общих ценностей. 

И эти ценности сослужили нам хорошую службу. Они легли в основу европейского мира и процветания.

Я считаю, что они остаются лучшей надеждой защитить нас от угроз, с которыми мы сталкиваемся сегодня, и тех, которые, без сомнения, возникнут завтра. 

В основе системы Совета Европы лежит Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод.

Общее заявление о правах, которые дороги всем нам в европейской семье наций.

Основано на Всеобщей декларации прав человека ООН и составлено британским юристом Дэвидом Максвеллом Файфом.

Содержащиеся в нем права отражают давние традиционные права общего права в нашей стране. 

Наднациональная система защиты прав человека, построенная на британском фундаменте, является одним из величайших достижений послевоенного периода. 

Сама его долговечность показывает, насколько хорошо он сочетает в себе эффективную правовую защиту прав личности с пониманием важности избранных органов власти в наших демократических обществах.

Поэтому мое мнение по одному из центральных вопросов, которые вы будете рассматривать на Летней школе, заключается в том, что Совет Европы доказал свою исключительную эффективность в защите основополагающих европейских ценностей: прав человека, демократии и верховенства права. 

За 75 лет своего существования Союзу удалось объединить Европу вокруг общих ценностей.

Конечно, это не означает, что все аспекты деятельности Совета Европы должны сохраняться в первозданном виде. Международные организации и их институты должны постоянно развиваться, чтобы продолжать служить своей главной цели и сохранять общественное доверие каждого поколения. 

Это означает, что мы должны быть готовы опираться на наши существующие механизмы, развивая их при необходимости, чтобы они могли справляться с сегодняшними насущными проблемами.

Конечно, мы всегда должны сохранять бдительность, чтобы гарантировать, что такое обновление усиливает защиту наших общих ценностей, а не ослабляет их, одновременно обеспечивая, чтобы такая реформа обеспечивала баланс между свободой и ответственностью, индивидуальными правами и общественными интересами.

Существует много способов улучшения деятельности институтов Совета Европы. 

Например, имеются значительные возможности для развития на основе недавнего явного признания принципа субсидиарности в преамбуле к ЕКПЧ — например, путем оказания помощи государствам в более эффективной реализации Конвенции на национальном уровне, с тем чтобы субсидиарная роль Суда становилась все менее востребованной по мере улучшения национальной защиты прав, предусмотренных ЕКПЧ. 

Мы не должны бояться — на самом деле, не должны бояться — обсуждать, как можно улучшить европейскую систему защиты прав человека, чтобы гарантировать, что общественность будет уверена в том, что она продолжает служить главной цели, с которой все согласны: права человека требуют эффективной правовой защиты. 

Вместо этого мы должны быть уверены в том, что сможем продемонстрировать ценность этого замечательного образца институционального строительства и найти творческие способы улучшения его работы на практике, что обеспечит его демократическую легитимность и его способность противостоять вызовам, с которыми мы сталкиваемся, не ослабляя при этом его защиту.

Исполнение судебных решений, которое, как я знаю, является одной из тем, которые вы будете изучать на Летней школе, является одной из таких областей, в которых имеются значительные возможности для укрепления демократической легитимности системы ЕСПЧ, и в которой Великобритания заняла значительное лидирующее положение, поэтому именно к этому я сейчас и перейду.

Важность языка

Во-первых, я хочу сделать небольшое, но важное замечание по поводу языка.

Первым шагом на пути к укреплению демократической легитимности ЕКПЧ является то, чтобы говорить о ней таким образом, чтобы это было доступно и понятно обычным людям.

Фраза «исполнение судебных решений» не проходит этот тест.

«Казнь» — это юридический термин. В общественном сознании казнь воспринимается как нечто, связанное со смертной казнью.

Насколько неюристы понимают значение этого термина, исполнение решения суда звучит как просто формальный шаг, посредством которого правительство делает то, что суд в своем решении приказал ему сделать.

Как я объясню далее, это не отражает реальности, существующей после решения Европейского суда по правам человека, который очень часто оставляет демократическим ветвям власти значительные возможности для решения вопроса о том, как лучше реагировать на решение Суда.

Если мы заботимся о демократической легитимности ЕКПЧ, а мы этого хотим и должны делать, нам нужен другой язык, чтобы говорить о том, что происходит после того, как Европейский суд по правам человека вынесет решение о нарушении.

Говорить о «реализации» судебных решений предпочтительнее, чем говорить об их «исполнении».

Но даже «реализация» умаляет возможности демократических дебатов и политического выбора, когда государство обдумывает, как ему следует отреагировать на неблагоприятное для него судебное решение.

Важно построить дискуссию таким образом, чтобы простым людям было ясно, какой простор для демократических дебатов обычно остается при принятии решения о том, как реагировать.

Обязанность выполнять решения суда

В статье 46 Конвенции государства, включая Великобританию, взяли на себя важное обязательство. Они обязались соблюдать любое окончательное решение Европейского суда по правам человека, стороной которого они являются.

Это обязательство, добровольно принятое всеми государствами-членами Совета Европы, является важнейшей основой международного правопорядка в Европе. Оно имеет ключевое значение для обеспечения практической эффективности Конвенции. Как отметила Венецианская комиссия в своём докладе по делу польских судей: «Право на подачу индивидуальной жалобы было бы иллюзорным, если бы окончательное, обязательное к исполнению решение Европейского суда по правам человека оставалось неисполненным».

Все согласны с тем, что важнейшей чертой верховенства права является то, что никто не стоит выше закона. Это касается и правительств. Если правительства игнорируют решения судов, это подрывает верховенство права.

Как указывает Венецианская комиссия в своём Контрольном списке по верховенству права, «Судебные решения имеют решающее значение для реализации Конституции и законодательства. Право на справедливое судебное разбирательство и верховенство права в целом были бы лишены всякого смысла, если бы судебные решения не исполнялись».

Конвенция признает это, и статья 46 далее возлагает на Комитет министров ответственность за обеспечение исполнения решений. Она также предусматривает право Комитета возвращать дела в Суд, если он считает решение неясным или что сторона не выполняет свои обязательства.

Субсидиарность в ответ на решения суда

Однако крайне важно понимать характер процесса, который следует за окончательным решением Суда по правам человека о том, что государство нарушило Конвенцию.

Европейский суд постоянно критикуют за подрыв национального суверенитета; за то, что, когда он признает государства нарушающими Конвенцию, имеет место дефицит демократии. Слишком часто его решения ошибочно трактуются как антидемократические действия, направленные на диктат из-за рубежа.

Доверие рискует быть подорванным из-за неправильных представлений об отношениях между Европейским судом и государствами-участниками.

Поэтому я хочу подчеркнуть решающую роль, которую играют национальные органы власти в исполнении этих решений.  

Принцип субсидиарности, закрепленный в Протоколе № 15, который официально ввел эту концепцию в преамбулу к Конвенции, означает, что государства несут основную ответственность за реализацию прав, закрепленных в Конвенции, в своих национальных системах.

В ней говорится: «Высокие Договаривающиеся Стороны, в соответствии с принципом субсидиарности, несут главную ответственность за обеспечение прав и свобод, определённых в настоящей Конвенции». Это признаёт, что именно национальные органы власти обладают полномочиями и пониманием для обеспечения соблюдения прав в каждой стране с учётом её культурных ценностей.

Это означает, что государствам необходимо иметь эффективную правовую базу, которая обеспечивает практическую и значимую реализацию этих прав. В Великобритании это Закон о правах человека.

Но это также означает, что после того, как Суд установил нарушение прав, закрепленных в Конвенции, государства также несут основную ответственность за поиск способа приведения этих решений в исполнение таким образом, чтобы это соответствовало их конкретному национальному контексту.

Таким образом, ответственность за исполнение судебных решений является совместной ответственностью ветвей власти государства, включая демократически избранные. Это гарантирует, что ни одно решение не будет рассматриваться в Страсбурге, а будет полностью и своевременно исполнено на национальном уровне.

Это неразрывно связано с пределами усмотрения — признанием Европейским судом того, что разные страны имеют разные правовые, культурные и социальные контексты, и поэтому им должна быть предоставлена гибкость в толковании и применении прав, закрепленных в Конвенции.

Субсидиарность не означает подчинение; институты Европейского суда по-прежнему должны обеспечивать соблюдение национальными органами власти своих обязательств, но основная ответственность за разработку того, как это сделать, лежит на государствах в соответствии с их демократическими процессами. Баланс между национальным суверенитетом и уважением всеобщих прав.      

Субсидиарность является жизненно важным связующим звеном между взаимодополняющими принципами демократии, прав человека и верховенства закона.

Процесс исполнения судебных решений является примером субсидиарности в действии: все ветви власти государства и гражданское общество играют свою роль в принятии решения о наиболее подходящем способе исполнения решений Европейского суда.

процессы в Великобритании

Прежде чем немного рассказать о том, как Великобритания исполняет решения Европейского суда, стоит напомнить, что в Великобритании самый низкий уровень нарушений на душу населения среди всех сторон. В прошлом году было вынесено всего три решения против Великобритании: одно с установлением нарушения, одно без нарушения и одно урегулированное. Поэтому, возможно, с меньшим количеством неблагоприятных решений нам будет легче обеспечить их исполнение.

Но даже с учетом этой уступки Великобритания выполняет решения Европейского суда, и на сегодняшний день уровень закрытия дел составляет около 98%.

Теперь я хочу высказать некоторые соображения по поводу нашего подхода и того, почему я рассматриваю его как субсидиарность в действии.

Европейская конвенция приобретает дополнительную силу во внутреннем законодательстве благодаря структуре Закона о правах человека 1998 года. Эта структура включает в себя полномочия в разделе 10 реагировать на неблагоприятные решения судов — как Европейского суда по правам человека, так и национальных судов.

Это позволяет исполнительной власти «ускоренно» вносить в парламент законопроекты, направленные на устранение нарушения прав, предусмотренных Конвенцией, установленного судом. Таким образом, решение о том, как реагировать на любое неблагоприятное решение, принимает демократически избранное правительство.

Однако, помимо исполнительной власти, правовая база Закона о правах человека и институциональный механизм защиты прав человека, созданный в Великобритании, гарантируют, что и парламент, и гражданское общество также играют свою роль.

Объединённый комитет по правам человека является парламентским комитетом, ответственным за рассмотрение вопросов, связанных с правами человека. Он анализирует государственное законодательство на предмет его соответствия правам человека. Он также систематически анализирует реакцию правительства на решения судов, касающиеся прав человека. В случаях, когда такой ответ выражается в виде постановления о мерах правовой защиты, в соответствии с полномочиями Комитета он обязан предоставлять доклад о любом постановлении о мерах правовой защиты, вынесенном в соответствии с Законом о правах человека, до рассмотрения вопроса обеими палатами парламента.

В рамках этого процесса Комитет часто запрашивает доказательства и приветствует вклад гражданского общества.

Эта система обеспечивает значительный демократический вклад в процесс реагирования на решение суда. Она также обеспечивает высокий уровень демократического контроля, гарантируя принятие мер в ответ на неблагоприятные решения для защиты прав, но при этом признавая возможность существования ряда возможных вариантов ответа, удовлетворяющих решению суда. Таким образом, она поддерживает такие ценности верховенства права, как прозрачность и подотчётность.

Позвольте мне проиллюстрировать это на примере. В мае 2021 года Большая палата признала нарушение статей 8 и 10 в деле «Big Brother Watch и другие против Великобритании».

В каждом из этих дел оспаривались элементы режима следственных полномочий Великобритании. На момент вынесения решения уже были введены усиленные гарантии, однако оставались вопросы, связанные с соблюдением Конвенции.

Тогдашнее правительство представило парламенту проект постановления о внесении дополнительных гарантий в режим, в частности, для предоставления дополнительной защиты журналистским материалам.

Объединенный комитет по правам человека опубликовал свой доклад, в котором рекомендовал одно изменение для усиления защиты прав человека. Правительство приняло это изменение. Также были получены представления от Управления комиссара по следственным полномочиям и разведывательного сообщества Великобритании, которые также были приняты во внимание.

Парламент принял постановление о мерах по исправлению ситуации, изменив режим для лучшей защиты прав всех граждан. Отчет о принятых мерах был направлен в Комитет министров, который прекратил надзор за исполнением решения.

Это лишь один пример того, как демократически избранное правительство и парламент отреагировали на решение Европейского суда, чтобы обеспечить не просто соблюдение прав человека, а соблюдение прав человека в национальных интересах и на условиях суверенного парламента. Процесс реагирования на решение Суда представляет собой субсидиарность в действии. Понимание и разъяснение этого принципа крайне важно для поддержания доверия к авторитету и легитимности Конвенции.

Заключение

Мы должны противостоять распространённому восприятию решений Суда как иностранного вмешательства в наш национальный суверенитет и отражать более сложную реальность. Надлежащее исполнение решений является важнейшим условием верховенства права.

Но это также субсидиарность в действии: национальные органы власти, включая демократические ветви, обсуждают и решают, как лучше всего отреагировать на решение Суда, а затем работают в партнерстве с институтами Совета Европы, чтобы воплотить в жизнь наши общие ценности.

Поэтому я приветствую то, что Летняя школа сосредоточилась на этом крайне важном вопросе. Справедливость для жертв невозможна, если судебные решения не исполняются, поскольку судебное решение без исполнения – это право без средств правовой защиты. Однако для обеспечения доверия общественности к демократической легитимности системы необходимо разработать институциональные механизмы и процессы, обеспечивающие содержательные возможности для политических дебатов о том, как лучше реагировать на решения суда.